如何面对三只不同的苹果

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在北京市东城区景山街道的人大代表之家内，人大代表们为北京市接诉即办立法献计献策 （图片由北京市人大常委会提供）

马亮

北京市自2019年以来推行的接诉即办政务热线工作,取得了一系列显著成效,有力解决了超大城市治理面临的棘手难题,并探索出一条可复制可推广的城市治理新模式,为推进城市治理创新做出了贡献。2019年,“接诉即办”入选“中国媒体十大新词语”“首都城市治理网络舆情热词”。

2021年9月,北京市人大常委会审议通过《北京市接诉即办工作条例》并自公布之日起实施。作为国内首部规范接诉即办工作的地方条例,这为推动接诉即办工作法治化提供了北京方案。总结北京市接诉即办工作取得的成绩,诊断接诉即办存在的问题,展望接诉即办的未来,有利于进一步做好接诉即办工作,并带动更多城市创新城市基层治理,推进国家治理体系与治理能力现代化。

超大城市千头万绪

作为一座超大城市,北京面临的突出难题是,如何调动各级党政部门和基层组织的工作积极性,推动以人民为中心的城市治理。2018年,北京市推行“吹哨报到”机制,通过街乡吹哨、部门报到,引导市区两级职能部门来关注和解决基层组织“看得见,管不了”的问题。2019年,北京市在此基础上提出接诉即办工作机制,通过12345市民热线服务进行集中统筹,加强对市民诉求的响应与处理。

在位于北京亦庄的北京市市民热线服务中心12345企业热线专席话务大厅，工作人员正在接听企业来电。（新华社发，宋婷婷摄）

经过三年的探索,北京市接诉即办形成了一套行之有效的城市治理创新机制,具体表现为民主参与、议程设置、绩效管理、协同治理、迭代创新等机制。

民主参与机制。习近平总书记曾指出,“时代是出卷人,我们是答卷人,人民是阅卷人。”接诉即办明确由市民和企业来命题和出题,政府负责答题,最后由人民群众来评价。聚焦垃圾分类、物业管理等群众身边的“关键小事”,接诉即办确立了民有所呼、我有所应的工作理念,强化了广大市民的主人翁地位,真正体现了“人民城市人民建,人民城市为人民”的价值取向,也是全过程人民民主的真实写照。

议程设置机制。一座超大城市需要管理的问题千头万绪,议程设置则确定哪些问题进入政府议事日程并得到优先解决。过去政府部门和领导干部强调抓大事情,上大项目,对群众身边的小事往往关注不够。群众的急难愁盼看似小事,却是城市管理者的“国之大者”。接诉即办将群众反映的问题作为各级党政部门优先重视的重要问题,使领导干部能够真正把群众的问题当成自己的问题来解决。

协同治理机制。城市运行过程中的很多问题看似不起眼,却牵一发而动全身,往往难以有效破解。接诉即办可谓一竿子插到底,打通了基层治理的“最后一公里”,强化了跨部门协调、跨层级联动和网格化管理,使政府管理与社区治理有机结合,为协同治理城市难题提供了抓手。2021年以来,北京市在接诉即办的基础上提出未诉先办,通过“每月一题”等机制聚焦难点痛点问题主动治理,进一步破解城市治理普遍存在的被动响应问题。

绩效管理机制。过去政府绩效考核关注GDP等统计数字,但是对人民群众的安全感、获得感、幸福感等关注不够,绩效管理的人民性不足。接诉即办基于响应率、解决率、满意率的“三率”量化考核排名,将监测对象分为先进类、进步类、整改类和治理类“四类”,并通过区委书记月度工作点评会进行绩效沟通。接诉即办用一把尺子来衡量各区、街乡镇和职能部门,形成了比学赶超的“赛马”氛围,极大地释放了各级政府的绩效潜能。

迭代创新机制。万事开头难,接诉即办工作从摸索试验到成形成熟,从无人知晓到家喻户晓,经历了无数次的改革创新和升级迭代。恰恰是接诉即办自身的持续迭代和不断创新,才使其从1.0版开始不断微调优化,解决一个个迎面而来的难题并日臻完善。

在党建引领之下,民主参与机制厘清了问题从哪儿来,议程设置机制确定了哪些问题得到重视,协同治理机制明确了问题如何得到解决,绩效管理机制界定了问题如何进行评判,迭代创新机制使接诉即办工作持续优化。上述机制首尾相连,形成了城市全生命周期的闭环治理体系,也奠定了接诉即办的成功基础。

工作人员正在接听热线电话。新华社 发 彭子洋 摄

问题如不理顺,可能演变为新基层负担

北京市接诉即办取得的成绩有目共睹,但是也存在值得关注的突出问题。这些问题不仅影响北京市如何进一步推动接诉即办工作,也涉及其他城市如何学习借鉴北京经验。

首先,当前接诉即办仍然依赖以压力型体制为主的问责和激励,而如何将压力转化为动力,使领导干部和公职人员能够有更强的内源性动力,是特别需要解决的问题。接诉即办使各级党政部门特别是基层组织承受着巨大的考核和问责压力,刚性压力固然能够发挥巨大作用,但韧性不足。基层负担较重,近些年基层有一定减负,但是接诉即办如果不能理顺关系,可能演变为新的基层负担。

其次,接诉即办实现了全市一盘棋,将各类诉求统筹到市级层面进行督导解决。但是,如何使基层问题在基层解决,避免群众诉求上下来回低效流转,也是同样值得关注的问题。接诉即办特别要提升基层治理的主动性,增强基层自治能力,从来回反馈走向一键直达,从接诉即办走向未诉先办,从被动响应走向主动治理。

再次,接诉即办引起了各级领导干部的“高度重视”,但是各类显性和隐性的运行成本也居高不下。特别是一些地区和部门为了提高成绩和名次,不惜投入巨大的人力财力物力,甚至为个别无理诉求而片面让步和委曲求全,导致行政资源的低效利用和不公平配置。我们既要肯定接诉即办取得的效果,也要考虑接诉即办带来的各类成本和潜在风险。

最后,接诉即办需要主要党政领导全程参与,强调“书记抓,抓书记”,将其作为“一把手”工程进行推动。很多地区的政务热线松一阵紧一阵,同领导更替和重视不够有很大关系。至关重要的是加强制度化,使接诉即办工作具有可持续性和稳定性,否则可能面临人走茶凉的挑战。

城市生命体感知系统

北京市接诉即办工作建立了一套相对健全的体制机制,积累了丰富的经验,也打造了一支覆盖各级各部门的人才队伍。特别是接诉即办机制运行刚满一年就遇到新冠肺炎疫情,经受住了疫情防控带来的超负荷运转压力,并成为创新城市治理的总抓手。展望未来,接诉即办将继续发挥其连民心、达民意、畅民情、聚民智、惠民生的群众工作路线作用,并带动更多城市打造以人民为中心的社会治理机制。

首先,接诉即办将成为城市生命体的感知系统,为城市倾听民声提供渠道,为城市预警风险提供信息。接诉即办背后的政务热线和社交媒体连着成千上万的市民企业,其诉求五花八门,反映的“城市之声”对应了北京市提出的“七有五性”。要提高接诉即办的战略层级,以接诉即办为城市治理的总入口,将其打造成为感知城市生命体征的总平台,为领导决策、政策执行和评价反馈提供全方位支撑。

其次,接诉即办将进一步提升智能水平,创新城市问题解决机制,实现问题识别、流转、分析、解决和反馈的智能化,使之成为智慧城市的重要模块之一。北京市每年收到的市民电话超过千万通,接诉即办积累和沉淀了海量数据,但是这些数据的转化利用还远远不够,数据的关联度、颗粒度和精准度还不足。要推动接诉即办大数据分析,加快接诉即办数据和其他部门数据互联互通,充分发挥大数据分析的巨大作用,使接诉即办工作更加智能化,并辅助各个职能部门高效开展业务工作。

最后,接诉即办将成为践行全过程人民民主理念的重要载体。接诉即办不是市民企业提出问题,然后袖手旁观等着政府解决问题。市民企业不仅会提出个人或家庭的诉求和问题,而且应建言献策和集思广益,为公共事业贡献聪明才智和力量。“朝阳群众”“西城大妈”是北京热心市民的典型代表,接诉即办也将带动更多市民企业同政府合作发现公共问题,合作设计解决方案并合作提供公共服务,实现美好城市的共建共治共享。(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授)